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教职工法律援助需求及法律援助运行机制研究

作者:江苏师范大学 潘永亮 蒯茂亚   2019-11-21  



 要:根据调查,我国高校工会法律援助普遍缺失,教职工存在法律援助的迫切需求,但是现行的法律援助制度无法满足教职工需求,建立维护教职工权益和服务教职工需求的高校工会法律援助制度势在必行,这种制度与我国现行的法律援助制度在援助对象、条件、范围、价值追求、程序、质量控制、组织者等方面有明显区别。为了建立完善高校工会教职工法律援助制度,应建立人员的备案、培训机制,衔接机制,联动机制,监督机制,考核机制。

关键词: 高校工会 教职工 法律援助



一、教职工法律援助的概念界定

所谓教职工法律援助(本文系指高校工会法律援助),是指高校工会为行使维护职能,保障会员的合法权益,由工会自身或由其成立的专门组织及其人员,为需要法律援助的会员提供法律服务的专项活动。《工会法》明确规定:“维护职工合法权益是工会的基本职责。”高校工会为教职工会员提供法律援助是履行其维护职能的重要途径。高校工会法律援助是我国法律援助工作的一个重要组成部分,是法律援助体系中一项不可忽视的制度。

(一)高校工会法律援助的依据

1. 习近平总书记重要讲话

 2015年4月28,习近平在庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上的讲话,指出要坚决履行维护职工合法权益的基本职责,把竭诚为职工群众服务作为工会一切工作的出发点和落脚点,帮助职工群众通过正常途径依法表达利益诉求,把党和政府的关怀送到广大劳动群众心坎上,不断赢得职工群众的信赖和支持。

  2013428,习近平来到全国总工会机关,同全国劳动模范代表座谈并发表重要讲话指出,要顺应时代要求、适应社会变化,善于创造科学有效的工作方法,让职工群众真正感受到工会是“职工之家”,工会干部是最可信赖的“娘家人”。

 2016年4月26,习近平总书记在与知识分子、劳动模范、青年代表座谈时表示,要切实维护广大劳动群众合法权益,帮助广大劳动群众排忧解难,积极构建和谐劳动关系。

  各级党委和政府要关心和爱护广大劳动群众,切实把党和国家相关政策措施落实到位,不断推进相关领域改革创新,坚决扫除制约广大劳动群众就业创业的体制机制和政策障碍,不断完善就业创业扶持政策、降低就业创业成本,支持广大劳动群众积极就业、大胆创业。要切实维护广大劳动群众合法权益,帮助广大劳动群众排忧解难,积极构建和谐劳动关系。

2.法律、政策依据

我国的《劳动法》第1章总则中规定其立法宗旨是“为了维护劳动者合法权益”,还规定“工会代表和维护劳动者的合法权益,”这明确地提出了工会在维护职工合法权益方面负有神圣的职责。

《工会法》在第22条规定“县级以上各级总工会可以为所属工会和职工提供法律咨询服务。” 2003年颁布的《法律援助条例》第3条规定法律援助是政府的职责,同时第8条也明确规定“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。” 高校工会提供法律援助正是实现这些规定的具体措施之一。

 19985月,全国总工会在《关于推进工会工作法制化的意见》中提出,各级工会要逐步建立职工法律援助制度,设立法律援助基金,对生活困难的职工和工会工作者提供法律援助。

 2008年8月11全国总工会颁布《全国总工会法律援助办法》规定:工会建立法律援助制度,为合法权益受到侵害的职工、工会工作者和工会组织提供无偿法律服务。工会法律援助是政府法律援助的必要补充。

 20156 29 日,中共中央办公厅、国务院办公厅 印发了《关于完善法律援助制度的意见》(中办发[2015]37号,对新时期进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度作出了全面部署。《关于完善法律援助制度的意见》指出:法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务,维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。法律援助工作是一项重要的民生工程。

 2001年8月24日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《江苏省法律援助条例》,规定:法律援助,是指法律援助机构组织法律援助人员为经济困难的公民和特殊案件的当事人免费或者减费提供法律服务的活动。

(二)高校工会法律援助的特点

从世界各国的实践来看,各国均把非政府组织法律援助作为重要内容,纳入国家整体的法律援助体系中,视为政府法律援助工作的重要补充。在我国,非政府组织法律援助主要包括各级工、青、妇、残等社会团体提供的法律援助,其中各级工会的法律援助工作尤其重要,而高校工会法律援助又在工会法律援助中占有重要地位。

高校工会法律援助是政府法律援助的补充,是法律援助的一项重要制度。高校工会法律援助应自觉接受政府法律援助的指导,并借鉴政府法律援助的成功经验和运作方式。

高校工会法律援助与政府法律援助区别:第一、从获得援助的条件来看,政府法律援助之获得通常需要具备如下要件:(1)确有经济困难,无能力或无完全能力支付法律服务费用;(2)有充分理由证明为保障自己合法权益需要法律援助。而高校工会法律援助并没有上述条件的限制,通常只要求请求者是本单位的职工或者是工会的会员即可,而不问是否存在经济上的困难。第二、从程序启动看,政府法律援助往往启动诉讼程序,它是国家为维护受援者诉讼中的合法权益而设立的;而高校工会法律援助不需要启动诉讼程序,许多案件可通过内部协商、调解解决。第三、从援助的法律事务范围及侧重点来看,政府法律援助重点工作在为刑事、民事诉讼当事人提供辩护、代理等援助;高校工会法律援助以劳动争议和以工伤请求金和抚恤金为主要范围和内容。第四、目的不完全相同,政府法律援助的目的在于,维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度;高校工会法律援助的目的是在政府法律援助目的基础上进一步具体化,表现为,为合法权益受到侵害的本校职工、工会工作者和工会组织提供无偿法律服务,体现出维权与服务双重。

二、教职工法律援助需求现状

 调查显示,我校教职工在工作生活中的确遇到过合法权益受到侵害或者法律纠纷,有些是自己,有些是家人或者亲戚、朋友遇到过。

合法权益受到侵害或者法律纠纷的类型比较丰富。就我校教职工而言,分校内(是指与学校及校内主体关系)和校外(是指与校外主体的关系);案件类型分为:民事案件、行政案件、刑事案件、劳动纠纷案件、人事纠纷案件,以及学校内部管理中的涉法事务。

我校教职工一般通过诉讼、调解等方式解决争议。但是大部分被访者觉得效果不理想。原因归纳为:对法律知识欠缺,遇到问题不知道如何通过法律途径解决问题;花费的时间、精力太多,影响正常的教学、科研等工作,有人会委曲求全,放弃权利;找校外律师代理案件,不熟悉这些人,不放心,有时花费的金钱多,成本高;跟学校发生纠纷,不敢依法维权,怕报复。

 从有关媒体上看到过,了解到我国有法律援助制度,不知道工会系统也有相应的制度,我们学校好像没有,我们遇到法律问题直接找法学院老师寻求帮助,而且,我们也不符合援助条件,不能获得援助。我们希望学校工会建立符合我们情况的法律援助制度。

 一旦遇到纠纷 一般是咨询后自己去解决,也有部分受访者让别人代理。具体要看案件类型,如果案件复杂、涉及与学校关系的会请人代理。

 我校教职工急需建立校工会建立法律援助机构维护教职工合法权益。

理由在于:能解决我们的实际困难,解除我们的后顾之忧,让我们更好地投入到学校的事业发展中去;更充分发挥学校工会的维权和服务职能,实现工会围绕学校中心工作开展工作的指导思想;我校具备建立援助制度的现实条件,我们学校有法学专业,有大量具备丰富法律实务经验的老师和学生,完全能够完成法律援助工作,而且现有的大学生法律援助中心已经承担大量的援助案件,取得很好的效果。

 现有的法律援助设定的经济条件太严格,我们不可能符合这个条件,最好是取消这个条件,我们也可以付一些费用;法律援助案件的类型能放宽一些,扩大到所有案件;不局限于救助性,应该是救助性为基础,大力发展服务性为补充;应该由学校工会组织,建立专门的工作机构,负责法律援助工作,对援助案件的援助人员、援助案件质量等进行严格、全程监管,保证援助质量和效果。

三、高校工会法律援助的对象与范围

高校工会法律援助的对象是指高校工会在实施法律援助行为时所指向的目标。其大体可分为:主要援助对象和其他援助对象两种。高校工会法律援助的主要对象是依法取得会员资格的工会会员。其他援助对象是指与会员有一定关系的利害关系人,这里主要指其家庭成员、亲友等。因为利害关系人的权益往往涉及会员的切身利益,所以,他们也可以成为高校工会法律援助的对象。

我国《法律援助条例》规定的范围较为狭窄,《工会法律援助办法》则并不限于贫困群体,而将“本人合法权益被严重侵害”“农民工请求支付劳动报酬或者工伤赔偿”纳入受理范畴,是结合工会职责进行的范围拓展。实际上,进城务工人员未必贫困,纳入援助范围显然是人性的体现。高校法律援助则要涵盖全体教职工,与地方工会或其他法律援助机构合作,实现对所在社区法律援助的全面覆盖;与当地政府和其他社会组织合作,扩大在驻地乃至全国范围的影响力。缘于高校中贫困教职工数目不会太多,若局限于此则会让援助失去意义;再则,各地贫困标准并不一致,拒绝符合A地标准却不符合B地标准的当事人申请于情于理并不妥当,以经济水平判断是否提供援助过于武断。法律援助要实现本原目的——扶助弱势群体,而这涵盖妇女儿童、残障人士、贫困人群等,仅涵盖贫困群体显然会造成新的不公平;何况弱势群体也是动态变化的,并无定规要恪守,高校法律援助原本就有公益性质,有权根据自身实际选择援助对象。

关于高校工会法律援助的范围,主要以维护会员的劳动权利、经济权利、民主权利、社会文化权利以及社会福利等为重点内容。一般而言,应当紧紧围绕《劳动法》的贯彻实施而展开,《劳动法》第3条规定:“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利,休息休假的权利,获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”《劳动法》不仅确认了劳动者应享有这些权利,同时还规定了各项劳动标准以保证这些权利的实现。在实际生活中,许多用人单位往往不尊重职工的这些权利而侵犯了职工的合法权益,从而形成了劳动争议,对于陷入劳动争议而无经济能力参与法律活动的职工,应提供工会法律援助。

同时,教职工的其他权利,如教育法律规定的权利,以及其他法律规定的权利也是高校工会法律援助的范围。

四、高校工会法律援助的模式选择

高校工会法律援助的模式可以从不同角度加以考察,依是否经司法途径为准标,可分为诉讼援助模式和非诉援助模式。

(一)诉讼援助模式

诉讼援助是指通过起动诉讼程序,由法院审判而获得救济从而使当事人合法权益得以保护的援助方法。具体而言,就是通过法院诉讼程序,对受损利益给予补救,结束违法或不当行为,使权利人回到符合法律的目的和要求的状态。在操作中主要是担任请求人的代理人,代为出庭参加诉讼。

(二)非诉援助模式

非诉讼援助是援助主体以第三方形式出现,对争议双方进行调解或者作为代理人参加仲裁而使争议得以解决的援助方法。这种方法具有成本低、效率高,不使矛盾激化等特点,符合中国人的传统习惯,易被未解除劳动合同的教职工接受。一般而言,非诉法律援助主要有以下形式:

1.接受来信、来访,提供法律咨询。该形式较为普遍,给需要援助的教职工指点迷津,解惑除忧。

2.参与基层调解。由于高校工会在某种意义上是高校与教职工联系的纽带,高校工会法律援助参与基层调解能够收到较好的效果。

3.代为出庭参加仲裁。高校工会有关人员担任请求人的代理人,代为出庭参加仲裁,维护其合法权益。

4.代为书写法律文书。主要解决职工缺乏法律知识的困难。

5.参与签订聘用合同。通过平等协商签订教职工聘用合同。

五、高校工会法律援助的运行机制

由于当前高校工会组织参与法律援助的工作还处于探索阶段,从国家的立法,到司法行政机关和工会组织的内部都缺乏相对系统的规定,因此有必要设计一套较为全面的制度体系,以指导和规范高校工会组织的法律援助工作。

(一)人员的备案、培训机制

从司法行政机关无权干涉事业单位内部人事调配的实际情况出发,充分考虑到《法律援助条例》这一行政法规所赋予的对法律援助工作的监督管理权,司法行政机关应当尽快出台工会组织设立法律援助机构的指导性意见,建立一种宽严适当的准入机制,建立人员的备案制度,以确保高校工会法律援助工作的顺利开展,确保其提供的法律援助的质量。同时还应建立相应的人员培训制度。我们认为,政府法律援助部门组织的培训应将工会组织的有关人员纳入其中,以提高其法律知识与技能;而在工会组织进行培训时,也应当邀请政府法律援助人员参加,以增加其对特殊群体的认识,熟悉和掌握国家对这些特殊群体的特别政策。

(二)衔接机制

建立顺畅的衔接机制有利于提高法律援助工作的实效。高校工会在接待咨询中遇到的疑难问题,可以要求政府法律援助部门提供帮助或者提请当事人向政府法律援助部门咨询。高校工会在接到援助申请时,对符合政府援助规定条件的案件,可以指导当事人向政府法律援助部门申请;对不符合政府援助条件而符合高校工会受理条件的援助案件,高校工会在受理后也可以请求政府法律援助部门提供指导和帮助,政府法律援助部门一般不应拒绝。

(三)联动机制

一是在开展咨询、宣传活动时,政府法律援助机构应当予以大力支持,派出法律专业人员参与活动。二是在提供援助的方式上,优势互补,形成合力。政府法律援助机构虽然拥有智力、资金等优势,但受客观条件制约,毫无例外地将主要的精力放在了办理诉讼案件上。而高校工会可以充分利用其社会影响力,积极运用调解等非诉讼方式办理援助案件。众所周知,调解与诉讼相比,更方便快捷,也更符合中国普通民众的心理。高校工会在调解时可以邀请政府法律援助机构的人员参加,以提高调解活动的法制化水平。

(四)监督机制

目前监督主体主要是司法行政机关,司法行政机关对高校工会的监督应当主要是一种被动的监督,即主要通过群众的检举、投诉等渠道获得信息和线索,通过指导、督促高校工会对违规行为的查处来实施监督。

(五)考核机制

  建立考核机制,对工会法律援助的质量进行有效控制。“实现程序的细节化、可操作、可检查是法律援助工作重要的质量目标。”由于法律援助是减免费用的,在“天下没有免费的午餐”思想下,当事人原本期望值就不会太高,不敢也不能对律师服务质量提出质疑;再则,接受法律援助的一般是知识层次较低和经济水平较差的穷人,双方地位相差悬殊、信息严重不对称,很难有有效手段监督律师;此种情况下,法律援助往往难以控制质量,即便服务效果较差也难以反馈。可以建立24小时法律咨询热线、建立网站、援助案件动态监控系统等。法律援助有公益性质,政府、社会乃至律师为之付出诸多努力,自然要有一套绩效衡量机制,避免由于不作为而浪费诉讼资源。

六、鼓励发展教职工法律援助的民间模式

 (一)目前已有的高校法律援助民间模式主要有三个方面:一是组织学生进行法律援助制度宣传;二是代写法律援助材料和法律咨询;三是从事法律援助案件的代理与辩护。由于我国近年来推进依法治国政策,很多高校都设立了法学专业。因此,高校教职工法律援助的民间模式主要是由校内法学院教师作为特别授权的代理人总负责法律援助,法学专业的学生组成案件办理小组参与其中。也可以设立教职工法律援助站或者教职工法律援助中心,通过提供普法宣传和法制状况调研对社会热点问题进行法律分析,提供免费的法律咨询,代写法律文书,疑难案件会诊,接受案件当事人的委托,提供非诉讼法律服务或者担任诉讼代理人等。

 (二)应建立规范教职工法律援助的管理规章制度 通过实践发现,目前高等学校普遍没有建立规范的教职工法律援助管理规章制度,而教职工对于法律援助的需求又反映出学校建立具有专业性法律事务管理服务机构的迫切需求。而成立专门的教职工法律援助机构,需要有学校的相关规章制度予以确定授权,同时也要规范相应的管理和监督部门。

本文编辑:省教科工会办公室

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